[摘要] 对央企而言，大规模参建保障房，究竟是一个烫手山芋，还是一轮新的机遇？5月初，国资委在网站上挂出通知，要求央企积极参与保障房的开发建设。“中央政府承诺今年建设1000万套保障房，实现难度很大。”
对央企而言，大规模参建保障房，究竟是一个烫手山芋，还是一轮新的机遇？
5月初，国资委在网站上挂出通知，要求央企积极参与保障房的开发建设。“中央政府承诺今年建设1000万套保障房，实现难度很大。”一位接近住建部的人士告诉财新《新世纪》记者，今年保障房建设任务下得“太猛、太大”，各地开工和资金情况均不乐观，正因如此，中央高层早有意推动央企进保障房。
经过一段时间的探讨和摸索，曾纠结于责任与盈利之间的央企，对保障房的态度也有了微妙的变化。在保障房的“大棒”下，银行也放松了银根，这对央企是大诱惑——以保障房来撬动贷款，可以滚动开发其他类型的商业项目。国资委在下发给央企的文件中已指明方向，“要抓住各地在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策的机会，将保障性住房与商业性房地产开发有机结合起来。”
诱惑不止于此。对央企而言，在棚改、旧改、拆迁安置、单位自建房等各类住房都被纳入到保障房的范畴之后，可能带来一轮新的资源分配与调整机遇。每家央企、国企几乎都坐拥很多工业、仓储或科研用地的土地资源，一旦这些自有土地借保障房之名“盘活”成住宅用地，其效应就不可估量，即使只有十分之一最后变成商业性的住宅用地。不过，伴随而来的将是管理流程、投资风险、分配机制等一连串复杂问题。
借保障房撬动信贷
五矿置业有限公司总经理田景崎向财新《新世纪》记者证实，早在3月份国务院就曾召开会议研讨保障房建设问题，住建部、国土部、国资委、财政部等相关部委以及多家大型央企均有列席。其后，住建部和国资委还分别召集地产主业央企开会，要求央企积极参与保障房建设。
一些央企在3月底就收到了这份名为《关于积极参与保障性住房开发建设有关事项的通知》（下称《通知》）的文件。《通知》要求，有关央企要加强与地方政府的沟通，争取支持，在地方政府的领导下，按照市场化运作方式，通过多种途径参与保障房开发建设。
“大规模保障房建设肯定离不开央企，这既是社会责任，也是政治任务。”一位不愿具名的央企人士称，目前在建保障房项目多以央企、国企为主。
经过一段时间的探讨和摸索，央企发现了更多源于保障房的机遇。比如，保障房“概念扩容”，棚改、旧改、拆迁安置、单位自建房等类型都被地方纳入了保障房范畴，一些央企敏锐地发现了其中的新门道。
“棚改、旧改项目大部分实质上还是商业开发，现在用保障房的概念来包装、立项，能够获得优惠政策支持。”房地产经理人联合会副秘书长陈宝存告诉财新《新世纪》记者，这种现象在各地非常普遍。由于商品房市场销售低迷，一些开发商不愿亦无力在旧改、棚改项目上先期投入大量资金进行拆迁，因而很多旧改、棚改项目都陷入停顿。在这类项目上，央企也因资源优势而更具议价能力。
据知情人士透露，保利地产在3月底接到《通知》后，曾发函至19个城市申请参与保障房建设，目前处于洽谈阶段的有10个城市，其中大部分均为旧城改造项目。
以石家庄为例，保利地产在4月敲定了石家庄晋煤金石（原石家庄化肥厂）改造项目，土地规模超过800亩。其中，除了建设金华家园保障房项目，还有约四分之三的地块可能用于商品房项目开发。“如果以保障房项目立项，比较容易争取到信贷支持。四分之一比例的保障房信贷，完全可以通过分期滚动开发模式撬动整个项目。”上述知情人士分析称。
事实上，国资委在下发至各央企的《通知》中也明确，“房地产开发企业要抓住各地在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策的机会，将保障性住房与商业性房地产开发有机结合起来。”
对此，田景崎表示，信贷政策对保障房的倾斜，对央企有着足够的诱惑，“在信贷紧缩的背景下，谁能撬动银行贷款，谁就能活得更好。说到底，房地产是资金和土地的游戏。”
中国中冶在其年报中也明确房地产发展规划，以保障性住房开发带动商业地产、商品住宅和土地一级开发业务，探索新的开发模式，提高投资。
“中冶和中交等基建型央企，更可以大打保障房的牌，因为拆迁安置也纳入保障概念，有助于他们的一级开发业务。”中交房地产集团内部人士告诉财新《新世纪》记者，这有助于地方完成保障房的数字指标，也有利于企业与地方政府的谈判。并且，还可以将拆迁安置的成本纳入土地一级开发总体费用，在土地出让时予以回收，以此保证投资。
更加隐蔽的路径是土地资源的置换。据一位央企人士分析，按照目前的情形，地方政府确定没有充足的财政资金配套，若要完成保障房建设任务，不管以何种形态呈现，依然跳不出“保障房与商品房用地捆绑配建”的方式。
“以往是商品房用地配建5%—15%保障房，以后可能是保障房配建商品房，用商品房的利润来补贴支付保障房3%的利润。”上述人士表示，或者是“以地养房”的模式操作，即委托开发商建成保障房项目后，定向低价向其出让一定的商品房用地，用于保障房的移交回购。
一位不愿具名的某央企地产业务负责人也向财新《新世纪》记者证实，在央企与地方政府签订的很多框架性合作协议中，都有类似将保障房与其他商业项目变相“绑定”的条款，或作为招商引资项目给予优惠——这已是业内通行的“潜规则”。而且，地方政府更愿意与央企、国企合作，因为如此一来，即使低价转让土地被公开，地方官员也不会有“国有资产流失”之嫌。
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盘活自有土地
更大的政策口子，开在了自有土地建设保障房上。国资委的《通知》虽对此并未提及，但央企对此显然更为关注，特别是去年3月被要求退出房地产业的78家央企。目前，北京、广州、陕西、河南、山西等地已经公开表态或出台相关政策，鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房。
“目前还在观察政策，不清楚这个口子究竟能开多大。”某央企内部人士表示，去年以来的“央企退房令”在执行中难度极大，几无操作可行性。该央企名列“78家”之内，在二三线城市拥有大量旧工厂等土地资源。他认为，放出这么一条政策口子，除了配合国家的保障房建设大政方针外，很难说没有为握有大量土地资源的央企解决出路的考虑，“这不失为一种阶段性的思路”。
据公开资料，多个地方国企已纷纷“试水”。在广州市发改委近日批复的2011年批保障性住房建设项目立项预安排中，广州建筑集团、广州地铁、广铁集团等单位的自有土地保障房项目赫然在列。在北京，一些拥有大量工业、仓储用地的国有企业，如首都农业集团、京煤集团、北京住总等，也都在向北京市住房保障办公室进行项目申报。
一般的操作路径是，企事业单位向当地建委提出申请，在符合土地利用规划和城市总体规划的前提下，可以将工业、仓储、科研等用地依法变更为住宅用地，建设保障房。通常都会优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，剩余部分由当地政府统筹分配给申请保障房且符合条件的居民。
但问题也随之而来。在各地的鼓励政策中，并未对企事业单位利用自有土地建保障房的资金筹措渠道、保障房类别、分配方式等实操程序进行明确。
“后果会非常乱。”中国土地勘测设计院副总工程师邹晓云担心，如果企事业单位用企业、行政资金建保障房，再以便宜价格卖给单位职工，实质上就是福利分房；或者企事业单位以“团购”等方式变相集资建房，这些都背离了“保障房”的初衷。
关于单位自有用地建保障性住房的具体政策寥寥无几。在2007年8月公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）中有规定，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准的情况下，单位可利用自有土地进行集资合作建房，但仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业。当时，建设部对这一条款解释称，将这种特殊的单位集资建房纳入经济适用住房政策范畴进行管理。
再者，就是2010年各地在落实住建部等七部委下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》时规定，住房困难职工较多的单位，在符合土地利用总体规划、城市规划的前提下，经市、县（市、区）政府批准，在依法办理土地使用性质变更手续后，可以利用自用土地建设公共租赁住房，纳入当地政府公共租赁住房管理后，优先向本单位符合条件的职工出租，多余房源由政府统一调配，权属不变。
“而现在地方政府在保障房指标压力下，又放大了政策开口——之前是不允许工业性质用地的。”中房集团内部人士对财新《新世纪》记者分析称，倘若央企以这种方式大规模参与保障房建设，将对整个住房市场带来巨大影响，“相当于给目前推行的‘双轨制’再加一轨。”
上述“78家之一”央企人士甚至称，仅78家央企的存量土地就不好估算，堪称“天量”。恒天集团，中国电子，中国兵器，兵装集团，各大航天、钢铁央企，在各地都有着大量的土地资源。“但我们现在还没有具体盘算手中的存量土地资源，再慎重看一看政策的走向。”
“过去多年间，经济适用房的主要形式都是划拨土地至各企事业单位进行集资建房，流入社会公开分配的极少。”陈宝存认为，央企利用自有土地建保障房，仍然逃不出经适房的老路，成为部分群体的福利和特权者的专利。
陈宝存直言不讳地指出，从以往的经验和现有部分央企的做法来看，以经适房的形式操作自有土地建设保障房的可能性非常大，央企可借此低价获得受限产权，几年后解禁入市赚得巨额差价。如果此类住房规模很大，将冲击到现有的土地“招拍挂”政策和地方政府土地收入。
目前，住建部、国土部等相关部委对于企业利用自有用地建设保障房并未有相关规范。各地在政策的解释和执行上也千差万别，在企事业单位自有用地建设的保障性住房的类型、产权所属、资金筹措渠道、分配方式等诸多问题上，均无定议。财新《新世纪》记者曾就上述问题联系了北京市住房保障办公室，相关工作人员也未就此回应。
对此，邹晓云建议，地方政府应该将央企自建保障房纳入地方整体的保障房建设规划，在用地规划、建设程序、分配、运营等环节统一规范管理，可以对建设单位的符合保障条件的职工进行优先保障，但要进行严格审核，防止分配的腐败。但邹晓云也坦言，“这将非常难以执行，不公平的事情肯定会发生。”
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央企也要盈利
“社会责任”或“政治任务”这些说辞，在国资委的EVA（经济增加值）考核标准面前，对央企显然不具备推动力。尽管保障房有上述种种曲径通幽的诱惑，但如何在纯粹的保障房开发投资上获得，仍是大多数企业需要解决的难题。
中冶集团在4月初的年报发布会上宣布其保障房业务的毛利润率能达到12.5%，并随后解释是累加了勘测设计、市政配套、投资开发、施工等各产业链环节的结果。
陈宝存认为，毛利润率12.5%只是一种理论上的推算，“设计、市政、施工等环节是有稳定利润，但整体的利润率并不能证明开发环节是挣钱的。”陈曾供职于中冶集团旗下某房地产公司。
事实上，类似中冶集团这样拥有全产业链优势的央企，也仅有中国建筑、中交股份、中国铁建、中国中铁等少数几家央企，大多数央企参与保障房建设仍以投资开发为主。
即便拥有全产业链优势的中国建筑，其参与保障房的方式也是以承建模式为主，获取施工环节的稳定利润，而投资开发模式的比例较小。
万科集团董秘谭华杰在5月初的一次电话会议里，对开发商参与保障房算过一笔账，明确指出目前还不存在经济上可行的模式。“代建模式风险低，但也没什么，所以基本上不能构成一个真正业务。”谭华杰假设，即使保障房的10%都交由一家公司代建，投资规模大概在1500亿元，代建的管理费用按总成本的1%作为上限，那么收到管理费不超过15亿元，再扣除人员工资、办公费用等成本，基本没什么。
谭华杰认为，纯粹的投资开发模式，无论是政府回购还是卖给买房人，开发商都很可能亏本。“开发商以20%的资金去撬动项目，整体3%的利润就相当于有5倍的杠杆，也就是说，从投入的资金计算毛利率能达到15%。”最后亏本还是盈利就要看项目做多长时间。假设这20%的资金也是借来的，那么资金回收时间要少于两年才能基本保本，因为7%左右的年化与银行借款的利息基本相当。
“现在一个保障房项目在两年内收到钱的概率是不高的，所以亏本是个大概率事件。”谭华杰如是说。
保利地产董事长宋广菊也对媒体透露，保利地产在北京的两个保障房项目处于亏损状态，原因就是政府方面的销售方案迟迟没有出台，导致该项目所有楼盘不能按时销售。
“一些保障房项目开发周期很长，建设过程中又缺乏动态的定价机制，人工成本、建筑材料成本都在涨，就容易造成亏损。”北京住总集团董事长张贵林向财新《新世纪》记者透露，他们开发的翠城经济适用房项目建设超过十年，由于拆迁、建设等成本上涨，账面计算出现21.18亿元的巨亏，导致项目无法继续。
央企中的保障房大户——中冶集团，在沈阳也曾遭遇当地政府拖欠建设回款的尴尬，保障房贷款资金投入后一直被套。
知情人士透露，在住建部和国资委的相关会议上，几家保障房业务较多的央企，都曾反映规定的保障房利润率太低，要求适当提高利润率。
即便如此，保障房项目也不是央企想做就能做的。“比如，经济适用房的用地是划拨方式，相当于政府定向的计划形式，不是谁想做就给谁的。”在中国铁建房地产集团市场发展部部长楼英瑞看来，如果政策到位、操作规范的话，经济适用房项目还是“有搞头的”，一年能回收资金的话，资金能达到10%以上。但这些“有搞头”的项目不是轻易就能拿到的，楼英瑞认为，地方政府想让央企去做的大多是“没搞头”的公租房和廉租房项目。
在今年的1000万套保障房计划中，常规意义上的保障房——经济适用房、廉租房、公租房共占比60%，总计约600万套；其中，租赁型保障房又占到60%以上。各省市认领的保障房任务，其中的分项指标也大体遵循这个比例。
“今年大量增加了公租房的数量，这部分保障房的问题是政策不完善、盈利模式不清晰。”某央企地产公司负责人表示，一般而言，政府没有财力进行大量回购，同时企业缺乏退出机制，回报周期过长，“每年的租金微乎其微，甚至连同期的存款利息都不到”。所以，大多数企业仍然不愿参与公租房建设。
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跟进阅读》》 各地保障房分配被指管理混乱 屡见骗购倒卖现象 （来源：新华网）
近期，许多地方被曝存在保障房“被骗购”“被团购”“被倒卖牟利”等分配乱象。记者日前调查发现，各地在保障房分配准入、公示、管理、退出等四大关节都面临难题，分配机制建设步伐缓慢。业内人士及专家指出，保障房分配亟待“治乱”，公正、公平地切分“蛋糕”，不仅关系千家万户“住有所居”梦想的实现，更考验政府的公信力及社会的管理能力。
保障房分配乱象迭出
在深圳、北京、武汉等地，最近连续有网帖曝光这些地方的保障房被不符合条件人群骗购的情况发生。
深圳市住房和建设局日前在其网站上公布了第二次保障性住房终审公示二榜名单，并对保障房虚假信息申报者下发了第三批２９０份《行政处罚预告知书》。与前两次共查处４５名涉嫌申报虚假信息骗购者相比，本次查处不仅人数大涨，而且处罚名单还再现了身家百万元的“富豪”。
在陕西省的山阳县，在９００多名经济适用房申请人公示名单中带职务者多达１００多人，这些“团购者”中不乏“乡长、镇长、执法队长、所长”，还有的直接标注了“科员、副科、科长”等字样。
在近日受到高度关注的福建龙岩公务员“团购”保障房事件中，当地有关部门承认，有百余名以机关事业单位名义申购的人员，目前有９户公职人员被取消申购资格。
审计署２０１０年底公布的数据显示，在重点调查的３２个城市中，有１８个城市向２１３２户不符合条件的家庭分配了廉租房。
一方面是不符合条件的“挤入”保障房；另一方面却出现保障房分配后闲置和转租转售的情况。
福建省宁德市东侨经济开发区经适房项目——华庭小区是该市大型的保障房项目，小区内共有１５栋住宅楼、５００多套住房。记者从华庭小区物业管理处了解到，该小区交付业主使用已有３年多，目前入住率不足２０％。记者还看到，在４号楼二层一住房的窗户玻璃内侧贴着一张“本房出租”的红纸条，上面留有联系电话。一位王先生甚至在宁德房产网上发布了这样的售房信息：“东侨华庭小区２幢。三室一厅二卫二阳台，面积１３９平方米，１０成新，５６００元／平方米。因属批经济适用房，房产权、土地证在办理中。交易一般暂时只能私下公证交易，以信誉为主。”
保障房分配面临“四大难”
记者日前在一些地方调研发现，造成保障房分配乱象层出不穷的根源在于，保障房分配准入、公示、管理、退出等四大关节存在诸多漏洞和难题。
科学设置准入门槛，是实现保障房公平分配面临的道难关。准入门槛由谁来设，有哪些条件，是问题的关键。目前，绝大多数地方保障房准入门槛由主管部门制定，社会公众无缘参与，有的甚至是地方主管部门领导拍脑袋决定。
保障房建设指标任务从中央到地方，层层分解。但由于各地经济发展、居民收入、保障房实际需求等状况不同，准入门槛也会有较大差异。另外，公租房、廉租房、经适房、限价房等不同形态保障房，覆盖不同层次的困难群体，其门槛条件各有针对性和适用范围。
“往往是条件多了，操作起来就增加了难度。尤其在申请人收入这块，统计不很全面，导致一些地方出现‘开着宝马住保障房’的现象。”福建省住建厅住房保障处处长柳文定告诉记者。
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紧接着是公开透明监督难。２０１０年底，深圳市开展第二次保障房分配之初就已经引发了不小的社会争议。深圳市房地产研究中心副主任王锋接受采访时说，发生这种情况，原因在于政府部门公示的申请人信息透明度不够。
“公示就是让公众来发现问题，而不是隐瞒信息让公众发现不了问题。在如何公示上，政府部门应采取开放态度，而不是躲躲闪闪。”福州大学房地产研究所所长王阿忠认为，在保障房分配公示环节，许多地方政府部门的反应常常是躲避社会监督，从公示环节患上“节假日公示综合征”可见一斑。
第三道难关是管理难。现在各地的机构设置大多为住房保障部门和居委会、物业公司，并由其进行日常管理和核查。实际上，仅靠物业公司的检查、管理是不够的，因为其作为企业，不具有相应的行政职能；物业服务合同约定的只是民事权利义务，不具有行政强制性。
最后，实现保障房再分配时就遇到了退出难。柳文定说，申请者何时有私车开了、在哪里又买商品房了、收入是否变化了，等等，这些情况很难及时发现。一旦发现承租人条件超标或违反规定，一般都是让街道社区工作人员上门告知，并耐心做思想工作劝其腾退，难以对承租人强制处罚。
健全三大机制为“治乱”之本
各地各有关部门只有加快建立健全的信息共享、社会监督、依法惩处三大机制，才是实现保障房分配“治乱”的根本。
今后，我国保障房建设规模将越来越大，很有必要加强数据化、信息化建设等基础工作。业内人士建议，应加快推动建立住房保障、房地产、民政、公安、税务、银行等部门的信息共享机制，建立居民经济状况核查系统，直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，从而了解申请家庭的实际经济状况，提供申请保障性住房所必需的核查报告。
王阿忠提出，各地政府在保障房分配公示申请人终审信息时，首先要做到信息透明，把准入门槛要求的信息全部依法依规公开，并限度地畅通社会监督渠道。
一些地方在保障房分配环节尝试了引入了社会的监督。今年，重庆市拿出１０００万平方米公租房接受申请，首次公开摇号配租于３月举行，共有２２３１７件申请和１５２８１套公租房参与了摇号配租。整个摇号配租过程都是在公证处公证人员的监督下进行，部分重庆市人大代表、市政协委员、监察部门工作人员，以及部分公租房申请人见证了摇号配租过程，当地电视台还进行了现场直播。
针对申请人入住后的管理问题，专家建议，保障性住房小区物业管理可以采取政府指导、自我管理方式。比如，对于物业维修基金管理，由小区业主授权；遇有紧急情况需要动用维修基金的，可以在建立严格审核制度的基础上，由政府部门监管使用。
据了解，上海市以专业化运作公租房的分配管建，组建了上海徐汇惠众公共租赁住房运营有限公司，负责区里公租房的定向分配、经租管理等。
专家还建议，尽快出台基本的住房保障法，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范保障房分配、运营、流转环节中存在的种种混乱局面。尤其要加大对虚假申报、骗购骗租、转租转售、闲置浪费保障房等行为的惩罚力度，追究法律责任。
２００９年６月，厦门市实施了国内首部保障房管理的地方法规《厦门市社会保障性住房管理条例》。该条例明确规定：对于出租、转租、转借、调换、经营、转让社会保障房，擅自装修和改变房屋用途，损毁、破坏和改变房屋结构和配套设施的行为，拒不改正的，管理部门将收回房屋，并对相关责任人处以２０００元以上１万元以下的罚款。另外，无故空置６个月的，将收回保障房。
除了厦门，上海、重庆等地都已出台了关于保障房的地方性法规。当务之急，是要在各地立法探索的基础上，抓紧制定国家层面的住房保障法律，确保未来５年３６００万套保障房实现公平分配。
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