[摘要] 尽管全国城镇化会议的召开时间一再推迟，城镇化的总体规划纲要也仍未揭开面纱，不过城市群作为城镇化的重要载体这一方向已基本确定。
推进新型城镇化的若干认识与政策建议 财经日报
党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”
城镇化发展潜力巨大，是下一阶段促进经济持续健康发展和深化改革的强大动力，能有效释放需求，促进服务业发展，提高劳动生产率，带动产业结构升级和经济转型。
目前我国按常住人口统计的名义城镇化率为52.6%，不仅低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。
从工业化角度看，2010年全球平均城市化率为50.9%，工业占GDP的比重为26%，全球城市化率／工业化率为1.95，我国仅为1.09，远低于美国（4.1）、英国（4.09）、法国（4.11）等发达国家，也低于巴西（3.22）、俄罗斯（1.97）、南非（1.38）、印度（1.15）等新兴经济体。
推进城镇化战略的几个重点
处理好政府和市场的边界。首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动城镇化。经济理论和国际经验也表明，在解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等方面，市场及价格机制可以有效发挥作用，形成良好的激励约束机制。
其次，要规范和约束政府行为，防止政府过度介入城镇化。固然要充分发挥地方政府在统筹协调、公共服务和体制创新等方面的积极作用，但更要注意防止政府过度主导甚至作为市场主体直接参与竞争性领域，与民争利。
三是进一步扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资在城镇化中的积极作用，减少或取消对民营资本、外资进入部分行业特别是服务业的限制，同时在城市规划、基础设施建设、公共服务提供以及城市管理中充分听取民意，一定程度上形成自我投资、自我管理、自我约束的城市化发展新格局。
防止房地产价格上涨过快。当前，推进城镇化面临的一个突出问题是高地价、高房价。从根本上说，房地产价格高企实际上反映了供需矛盾的市场规律。随着城镇化快速推进，大量人口涌入城市，城镇化水平的提高还产生了大量的住房改善性需求，这些都构成了对建设用地、对住房的巨大需求。
同时，我国住房市场化时间不长，在住房价格克服扭曲、回归常态的过程中，住房投资需求的膨胀也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持续一段时间。在现有体制下，土地和住房的供给受制于各种约束，远远满足不了需求，客观上形成了比较突出的供需矛盾。
为此，建立房地产市场的长效调控机制，还是要尊重市场规律，正视城镇化过程中正常的土地和住房需求，扩大供给。房地产需求管理有其必要性，但需转换调控方式，关键还是要更多地依靠市场和价格机制来进行调节，形成市场自洽、收敛的自动调节机制。
经济理论和国际经验也表明，基于价格机制、设计科学合理的房产税对调节房价是有效的，应尽快推行。同时，要更注重供给端的管理，增加包括土地、住房和融资方面的有效供给，更多地满足市场需求，从根本上缓解供需矛盾，切实降低地价和房价。这些，需要在土地管理、财税制度和融资方面有大胆创新。
切实增加建设用地供给。建设用地供给不足是地价、房价高企的重要原因，也是今后一段时期约束新型城镇化的重大现实问题。
土地供给不足与现有土地管理制度有关：一方面，城市土地国家所有，政府通过土地征收和招拍挂制度，垄断“农转非”土地收购及城市土地投放；另一方面，为确保粮食安全严控18亿亩耕地红线，严控建设用地供给。加快推进城镇化不能为地所困，现有土地管理模式需要尽快调整，建立符合新型城镇化要求的土地供给体系。OECD的建议是：废除农地转用年度额度限制以及国家对农地总量的控制，转而实行由地方政府决定的土地利用总体规划，规划中应考虑降低大城市周边区域房价的需求。
废除国家对农地总量的控制可能会有较大障碍，主要问题是对保障粮食安全的担忧和对地方政府行为约束的质疑。
贸易理论和国际经验表明，开放条件下，粮食安全的衡量指标本身是可以商榷、也有调整空间的，通过推动农业科技创新和农田整治、土地计量和交易机制创新，以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，通过一系列的配套改革创新措施，可做到既确保粮食安全，又能有效扩大土地供给。
同时，还可以通过财税、金融、社会保障等方面的改革创新及配套措施，对城市政府供地和投融资行为形成有效的激励约束机制，使之更符合市场规律，接受市场约束，提高资源配置效率。
建立市场化、可持续的融资机制。大规模基础设施建设和公共服务所需资金从何而来？
过去，城镇化建设主要靠政府推动。其中，土地出让金是城市政府收入的重要来源，相对应的融资方式是地方政府融资平台。这种机制不仅导致了市场扭曲和资源配置低效，还引致了普遍的地方政府短期行为，也是腐败问题和群体性事件多发的重要诱因。而且，这种方式不可持续，土地财政难以为继。
首先应改变过去城市政府事先一次性获得卖地的做法，切断土地财政利益链条，政府不再卖地，而是按零地价或低成本（下称“零地价”）供地；先期的土地征收及开发投入由城市政府事先通过发行市政债等方式筹资，并通过项目建成后产生的税费逐年偿还。这些税费包括：财产税（房地产税）、公用/基础设施使用者付费 、商业繁荣后形成的各种税收增收等。
零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。这样，项目建成后的销售价格不包含地价，从而可使房价有大幅下降。同时，持有者购房后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税，市场机制会将未来房产税折现，抵扣当前购房价，从而降低现付房价。
尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但初期购房成本将大大下降；而且随着人均GDP持续增长，购房者未来支付能力会不断提高。
同时，城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为城市政府带来不断增长的税费收入，从而提高其偿债能力，这为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了激励相容、可持续的良性发展机制。此外，还要通过市场机制，鼓励更多的社会资金投入城镇化建设。主要是要解决好城镇化投入产出的期限匹配以及成本的风险管理问题。这方面，金融市场可以发挥有效作用。
实现人的城镇化和市民化。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民“农转非”后很难顺利地从过去农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约，最终会阻碍城镇化进程。
同时，还要充分考虑现有集体土地所有权问题的复杂性，在当前城乡二元问题还比较突出、城镇化建设用地紧张、农村人口规模仍然很庞大、“农转非”人口社会保障和公共服务均等化问题没有得到较好解决之前，不宜过早着手改革农村土地所有权，否则容易导致一系列问题，阻碍新型城镇化战略的顺利实施。这方面，拉美国家有深刻教训。
在维持现有城乡土地管理格局现状的情况下，保护农村集体和失地农民权益，主要还是要侧重于改变现有土地征用分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。
政府按零地价供地后，土地增值主要体现为未来的现金流贴现与政府征用土地投入的价差，而不直接体现为政府和开发商当前获得的土地溢价。尽管如此，仍然要承认农村土地“农转非”后会带来较大增值，并在未来若干年不断逐年变现。因此，地方政府应尽早结合城镇化规划将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。
要坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值共享机制，使土地增值主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入（如农田整治）、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。
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