[摘要] 尽管全国城镇化会议的召开时间一再推迟，城镇化的总体规划纲要也仍未揭开面纱，不过城市群作为城镇化的重要载体这一方向已基本确定。
相关配套改革措施
解决上述新型城镇化中的若干重点问题，还需要协同推进，设计相关的配套改革，起必要的支持、保障作用。
建设用地按土地当量在范围内占补平衡。废除农地总量控制并不是完全否定坚守耕地保护红线政策，而是要把思路转换为坚守相当于18亿亩耕地粮食生产能力的“土地当量”。
土地当量类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。当然，还要大力发展与土地当量市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准。
引入土地当量的概念后，坚守18亿亩耕地红线的政策就转换为坚守18亿亩土地当量；建设用地占补平衡的政策就转化为基于土地当量的占补平衡。土地当量的计量具有统一标准，可按总体土地利用规划分配到各省区，形成配额，并建立统一的配额交易市场，各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂，这样占补平衡可在范围内通过市场机制来实现。
同时，配额作为稀缺性资源，会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现优化配置。例如，沿海地区可以购买内陆地区的土地当量配额。另外，市场还会激励各种有助于增加土地当量、降低配额成本、提高土地利用效率的行为，如加大水利工程、农田整治力度，更加集约利用土地等；特别是会鼓励农业领域的技术创新和新产品研发，如种子技术、海洋科技等，其效果与农业整治、水利工程等是等价的。这样，就可在保障总体粮食生产能力的总土地当量不变的前提下，促进用地结构优化和建设用地供给增加。
转变保护主义和高度自给的粮食安全观，扩大农业开放。过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上，近年来随着我国粮食进口的增加，对粮食安全的担心日益增多，农业保护主义所有抬头。总体看，我国粮食安全是有保障的，在世界和平和开放条件下，粮食安全的自给目标定得太高并不利于发挥比较优势，进而提高土地生产效率、集约土地利用。
从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的，可按国际惯例将扣除大豆进口后的粮食自给率控制在90%以上作为粮食安全底线。
同时，开放条件下，对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。
这方面国际国内的经验教训很多，南美洲的种植业迅速兴起就是对外开放的结果。因此，农业生产也应注重发挥比较优势，扩大开放，参与全球分工，通过自由贸易与投资获得双赢和多赢的结果。
一方面，适度扩大粮食进口，国内种植没有比较优势的农作物可更多地从那些具有相对比较优势的国家进口，从而使我国的耕地尽可能多地用来生产稻米、玉米等具有比较优势的农产品。另一方面，积极扩大农业“走出去”，鼓励国内企业到南美、非洲等其他国家投资农业，实现合作共赢。
同时，农产品在国际范围内适度竞争还有利于促使国内农业部门加快技术创新和产品研发、降低成本、提高质量，切实增强农产品竞争力。此外，还要设立必要的应急计划，考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。如此，大致可以确保我国粮食安全。
改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。首先是修改《预算法》，允许城市政府发行市政债。如果法律上的障碍暂时难以克服，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等。
近年来，我国进行了相关的试点探索，一些城投债在某种程度上已与市政债比较接近。当然，要使市政债发得出去，城市政府须有可靠的债务偿还能力。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。
在成熟市场，财产税的使用则更为广泛。美国财产税通常占州以下地方政府税的80%以上；加拿大财产税几乎是市级政府税收收入来源，占财政收入的40%以上，另有40%是以使用者付费为主的非税收入。
因此，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。以城市基础设施改善带来的财产增值为基本税源，事权也主要由城市政府承担，二者具有较强的一致性，有利于激励其主动改善公共设施和服务。而且财产税按财产存量计征，稳定性上受当期GDP流量的直接影响较小，也不会对当期GDP增长带来冲击。
具体推进思路上，财产税征收宜“新老划断”，即配合土地供给和税费制度改革，新供土地和住房以城市为单位、按统一税率原则征收，并尽快覆盖到主要城市。同时，考虑到西部地区的特殊性，宜结合公共产品价格改革，创造条件尽快使资源税和财产税成为西部地区的主要地方税。
从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。重点包括：更加明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，考虑适度赋予城市政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系。
对城市政府适度举债建立有效的监督约束机制。除了建立市政债-财产税这一激励相容的机制，为了防范道德风险和过度负债，还需要配套必要的约束机制。
主要包括：一是建立健全地方人大的审议监督机制，推动城市政府编制中长期资本预算，有效解决“新官不理旧账”的问题。
二是明确偿债资金来源，严肃预决算制度，将各项预算外收入纳入预算内，合理安排使用者付费、财产税等专项税收和一般财政收入，明确市政债的未来还款保障。
三是推动城市政府编制资产负债表，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行包括预警管理在内的全程控制，控制负债规模。
四是强化信息披露，要求发行市政债的城市政府必须达到财政状况的有关透明度要求，在试点过渡期，可规定凡是实施财产税并能够向公众充分披露财务信息的城市政府可优先获得发债权，作为激励措施。
五是完善独立、透明的评级制度，规范评级公司发展，确保市政债价格与不同评级和信用水平相挂钩。
六是引入第三方独立评估地方金融生态，强化对城市政府举债行为约束。人民银行在2004年提出金融生态概念，并委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与金融生态评价高低具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，其效果正在逐渐显现。
充分发挥金融市场的作用。通过金融市场更好地实现价格发现、风险管理和融资工具创新。例如，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有投资积极性。但如果投资和交易对象变成土地当量配额，投资者就不必关心其所投资的配额是具体对应哪一块土地，而只是通过买入或卖出配额这个金融工具来获得回报，资金筹集和具体的农田及科技投入则由在一级市场发行配额的专业人士完成。
可见，金融市场可以在价格发现、期限匹配、风险管理等方面起到良好的作用，开发出各种基于配额的金融产品及其衍生品，形成以土地当量配额为标的的金融产品及其衍生品市场。
这样，就可建立一个服务于农业投入的投融资体系，投资者通过金融市场进行投资、套现或远期交割，从而间接地实现对土地的投资。同样，在推进城镇化过程中的环境保护领域，也可充分金融市场运行机制，建立排污权、碳排放权等交易市场，通过总量控制和配额分配鼓励多方参加市场交易，实现有效率的节能减排。
另外，市政债的发行、定价和交易必须通过金融市场来进行。金融市场的作用不仅体现在为城镇化建设提供融资服务，而且还有利于形成有效的定价和约束机制，使具有不同评级和信用水平的市政债在市场上呈现不同的价格，从而体现其不同的风险和偿债能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。
这样，既有利于帮助投资者判断风险、做出决策，也可以对城市政府的融资行为、融资能力产生约束。尤其是对当地居民，他们既有为改善当地居住环境、提高公共服务质量而投资当地市政债的积极性，也有主动关心本地市政债所筹集的资金使用效率及偿债能力的责任感，因此约束作用会更明显。
统筹考虑对失地农民的社会保障及公共服务。在推进新型城镇化过程中，应以推进社会保障制度改革为契机，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务等纳入社会保障制度改革中予以整体考虑，这实际上也是社会保障制度改革的应有之义。
把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。
（本文系中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》的阶段性成果，执笔人为中国人民银行金融研究所研究员，有删节。本文仅为个人学术观点，不代表供职单位意见。文责自负。）
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