[摘要] 对央企而言，大规模参建保障房，究竟是一个烫手山芋，还是一轮新的机遇？5月初，国资委在网站上挂出通知，要求央企积极参与保障房的开发建设。“中央政府承诺今年建设1000万套保障房，实现难度很大。”
盘活自有土地
更大的政策口子，开在了自有土地建设保障房上。国资委的《通知》虽对此并未提及，但央企对此显然更为关注，特别是去年3月被要求退出房地产业的78家央企。目前，北京、广州、陕西、河南、山西等地已经公开表态或出台相关政策，鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房。
“目前还在观察政策，不清楚这个口子究竟能开多大。”某央企内部人士表示，去年以来的“央企退房令”在执行中难度极大，几无操作可行性。该央企名列“78家”之内，在二三线城市拥有大量旧工厂等土地资源。他认为，放出这么一条政策口子，除了配合国家的保障房建设大政方针外，很难说没有为握有大量土地资源的央企解决出路的考虑，“这不失为一种阶段性的思路”。
据公开资料，多个地方国企已纷纷“试水”。在广州市发改委近日批复的2011年批保障性住房建设项目立项预安排中，广州建筑集团、广州地铁、广铁集团等单位的自有土地保障房项目赫然在列。在北京，一些拥有大量工业、仓储用地的国有企业，如首都农业集团、京煤集团、北京住总等，也都在向北京市住房保障办公室进行项目申报。
一般的操作路径是，企事业单位向当地建委提出申请，在符合土地利用规划和城市总体规划的前提下，可以将工业、仓储、科研等用地依法变更为住宅用地，建设保障房。通常都会优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，剩余部分由当地政府统筹分配给申请保障房且符合条件的居民。
但问题也随之而来。在各地的鼓励政策中，并未对企事业单位利用自有土地建保障房的资金筹措渠道、保障房类别、分配方式等实操程序进行明确。
“后果会非常乱。”中国土地勘测设计院副总工程师邹晓云担心，如果企事业单位用企业、行政资金建保障房，再以便宜价格卖给单位职工，实质上就是福利分房；或者企事业单位以“团购”等方式变相集资建房，这些都背离了“保障房”的初衷。
关于单位自有用地建保障性住房的具体政策寥寥无几。在2007年8月公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）中有规定，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准的情况下，单位可利用自有土地进行集资合作建房，但仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业。当时，建设部对这一条款解释称，将这种特殊的单位集资建房纳入经济适用住房政策范畴进行管理。
再者，就是2010年各地在落实住建部等七部委下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》时规定，住房困难职工较多的单位，在符合土地利用总体规划、城市规划的前提下，经市、县（市、区）政府批准，在依法办理土地使用性质变更手续后，可以利用自用土地建设公共租赁住房，纳入当地政府公共租赁住房管理后，优先向本单位符合条件的职工出租，多余房源由政府统一调配，权属不变。
“而现在地方政府在保障房指标压力下，又放大了政策开口——之前是不允许工业性质用地的。”中房集团内部人士对财新《新世纪》记者分析称，倘若央企以这种方式大规模参与保障房建设，将对整个住房市场带来巨大影响，“相当于给目前推行的‘双轨制’再加一轨。”
上述“78家之一”央企人士甚至称，仅78家央企的存量土地就不好估算，堪称“天量”。恒天集团，中国电子，中国兵器，兵装集团，各大航天、钢铁央企，在各地都有着大量的土地资源。“但我们现在还没有具体盘算手中的存量土地资源，再慎重看一看政策的走向。”
“过去多年间，经济适用房的主要形式都是划拨土地至各企事业单位进行集资建房，流入社会公开分配的极少。”陈宝存认为，央企利用自有土地建保障房，仍然逃不出经适房的老路，成为部分群体的福利和特权者的专利。
陈宝存直言不讳地指出，从以往的经验和现有部分央企的做法来看，以经适房的形式操作自有土地建设保障房的可能性非常大，央企可借此低价获得受限产权，几年后解禁入市赚得巨额差价。如果此类住房规模很大，将冲击到现有的土地“招拍挂”政策和地方政府土地收入。
目前，住建部、国土部等相关部委对于企业利用自有用地建设保障房并未有相关规范。各地在政策的解释和执行上也千差万别，在企事业单位自有用地建设的保障性住房的类型、产权所属、资金筹措渠道、分配方式等诸多问题上，均无定议。财新《新世纪》记者曾就上述问题联系了北京市住房保障办公室，相关工作人员也未就此回应。
对此，邹晓云建议，地方政府应该将央企自建保障房纳入地方整体的保障房建设规划，在用地规划、建设程序、分配、运营等环节统一规范管理，可以对建设单位的符合保障条件的职工进行优先保障，但要进行严格审核，防止分配的腐败。但邹晓云也坦言，“这将非常难以执行，不公平的事情肯定会发生。”
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